發(fā)展援助是滿足發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的重要方式。歐盟是全球基礎(chǔ)設(shè)施援助資金的主要提供方。2021年，歐盟推出“全球門戶”計劃，并將發(fā)展援助作為實施該計劃的重要工具之一。本文回顧歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助的歷史演變，分析其實施的主要路徑、特點和局限性，并討論歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助面臨的挑戰(zhàn)。   

一歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助的歷史演變

1、20世紀六七十年代：優(yōu)先推動受援國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟增長

這一時期，西方援助方普遍將促進受援國經(jīng)濟增長作為發(fā)展援助的主要目標，并將投資基礎(chǔ)設(shè)施作為推動受援國經(jīng)濟增長的重要方式之一。1963年，歐共體同18個非洲國家和地區(qū)簽署了第一個《雅溫得協(xié)定》，成為指導(dǎo)歐洲與非洲國家和地區(qū)此后五年關(guān)系的關(guān)鍵文件。該協(xié)定要求歐洲參與這些非洲國家和地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展進程，并為它們在經(jīng)濟社會發(fā)展、技術(shù)援助與合作、促進生產(chǎn)和穩(wěn)定價格等方面提供資金支持。1971年發(fā)布《共同體發(fā)展合作政策備忘錄》，對歐洲發(fā)展援助政策的基本理念和路徑進行了闡釋。歐共體明確強調(diào)應(yīng)推動發(fā)展中國家充分利用其自然資源，實現(xiàn)生產(chǎn)多樣化和經(jīng)濟現(xiàn)代化，而這必須以發(fā)展中國家建立基本的基礎(chǔ)設(shè)施特別是工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為前提。

2、20世紀八九十年代：促進受援國經(jīng)濟增長和制度建設(shè)并重

1982年發(fā)布的《共同體發(fā)展政策》文件提出，盡管發(fā)展中國家經(jīng)濟在過去20年中取得了一些增長，但面臨的發(fā)展形勢依然十分嚴峻。對于20世紀80年代的發(fā)展援助政策，歐共體提出要達成兩大目標，一是促進發(fā)展中國家的自力更生和可持續(xù)發(fā)展，二是促進國際經(jīng)濟合作，包括歐洲與發(fā)展中國家或發(fā)展中國家之間的合作。冷戰(zhàn)結(jié)束后，地緣政治因素對發(fā)展援助的影響明顯減弱，民主、人權(quán)和選舉等制度因素對發(fā)展的影響受到更廣泛的重視。1992年2月，歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人正式簽署《歐洲聯(lián)盟條約》。該條約明確提出，歐盟發(fā)展援助政策的目標之一在于幫助發(fā)展中國家擺脫貧困，強調(diào)歐盟的發(fā)展援助政策“應(yīng)有助于實現(xiàn)發(fā)展和鞏固民主與法治，以及尊重人權(quán)和基本自由的總目標”。由此，歐盟以根本法形式明確將在受援國推行價值觀等行為作為發(fā)展援助政策的目標之一。

3、21世紀初期：以減貧為核心的多重援助目標

2000年4月，歐盟委員會發(fā)布題為《歐洲共同體發(fā)展政策》的文件，首次明確將減貧確定為歐盟發(fā)展援助的核心目標。2005年，歐盟及其成員國共同發(fā)布《歐洲發(fā)展共識》。根據(jù)該文件，為達到消除貧困的目標，必須采取綜合措施，加大對健康、教育、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的投入。在這一認識下，促進受援國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟增長成為歐盟發(fā)展援助諸多目標中不再突出的內(nèi)容，而是最終幫助受援國實現(xiàn)減貧的手段之一。2017年，歐盟及其成員國發(fā)布《新歐洲發(fā)展共識》文件，提出其發(fā)展援助活動將繼續(xù)以減貧為主要目標，同時為實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出貢獻，并同歐盟的氣候變化承諾相協(xié)調(diào)。歐盟的基礎(chǔ)設(shè)施援助活動和氣候變化等目標的聯(lián)系更加緊密，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越成為服務(wù)于歐盟多重對外目標的工具。   

二、歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助的路徑

第一，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助重視發(fā)揮私營部門的作用。為推動私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，歐盟通過提供貸款、擔保和混合融資等方式創(chuàng)造條件。比如2007年，歐盟發(fā)起歐盟—非洲基礎(chǔ)設(shè)施信托基金，旨在通過融合歐盟及其成員國的贈款援助資源和歐洲投資銀行等的貸款和技術(shù)資源，推動撒哈拉以南非洲國家在能源、水、交通和電信等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2008年，歐盟設(shè)立了針對其東部和南部11個國家和地區(qū)的睦鄰?fù)顿Y基金，2010年設(shè)立了中亞投資基金和拉丁美洲投資基金，2012年設(shè)立了分別針對太平洋島國、亞洲國家和加勒比國家的三個投資基金，并于2015年設(shè)立了非洲投資基金，從而基本實現(xiàn)了對發(fā)展中國家和地區(qū)的全覆蓋。   

第二，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助重視“軟”“硬”同步建設(shè)。在歐盟看來，硬件基礎(chǔ)設(shè)施要充分發(fā)揮作用，必須與相應(yīng)的職業(yè)和技術(shù)培訓(xùn)配套，也要有相應(yīng)的管理和制度規(guī)范。歐盟在促進受援國能力建設(shè)方面投入了大量資源。比如在數(shù)字領(lǐng)域，歐盟加大力度投資非洲數(shù)字經(jīng)濟，彌合數(shù)字發(fā)展鴻溝。2020年，歐盟和部分成員國合作設(shè)立了數(shù)字發(fā)展中心，并在該中心下發(fā)起“非盟—歐盟數(shù)字發(fā)展中心”項目。該項目主要通過在肯尼亞、盧旺達和埃及等10個非洲國家開展技術(shù)援助、知識分享和對話等，提升非洲國家政府、科研機構(gòu)、民間組織等制定數(shù)字政策和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)等方面的能力，從而推動非洲數(shù)字技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展并加強歐非數(shù)字合作。   

第三，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助重視同成員國、其他國家、金融機構(gòu)和私營部門的協(xié)作。一是同歐盟成員國的協(xié)作。發(fā)展援助是歐盟機構(gòu)和成員國之間的共享權(quán)能，通過加強與成員國之間的協(xié)調(diào)與合作，一方面可以防止援助的碎片化，提高資源利用效率和援助的有效性；另一方面也可以綜合利用歐盟和成員國資源，實現(xiàn)歐盟和成員國共同的對外關(guān)系目標。二是與其他國家、金融機構(gòu)和私營部門等的協(xié)作。歐盟注重綜合利用不同行為體的援助資源，發(fā)揮各自特長和優(yōu)勢，以推動實現(xiàn)其發(fā)展援助目標。歐盟在《新歐洲發(fā)展共識》中提出，要廣泛聯(lián)合成員國的政府部門及其開發(fā)金融機構(gòu)、私營部門、民間社會和學術(shù)界，并在可能的情況下納入具有相同目標的國際和區(qū)域組織。   

三、歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助面臨的挑戰(zhàn)

1、強調(diào)自身利益可能導(dǎo)致資源錯配

歐盟強調(diào)通過基礎(chǔ)設(shè)施援助的方式實現(xiàn)自身地緣政治和經(jīng)濟目標，可能導(dǎo)致對所謂地緣政治和經(jīng)濟重要地區(qū)的大規(guī)模投入，以及對重要性較低但迫切需要援助的地區(qū)的忽視。歐盟的“全球門戶”計劃盡管以發(fā)展援助為主要實施方式，但其主要目的已偏離了促進受援國發(fā)展的初衷，而蘊含了更多的地緣政治色彩。在歐盟看來，其地緣政治競爭對手主要是中國，而“全球門戶”計劃所針對的就是中國的“一帶一路”倡議。歐盟的這種立場不僅對歐洲企業(yè)無益，最終也不利于受援國的發(fā)展。

2、忽視發(fā)展中國家現(xiàn)實可能損害實施效果

對歐盟來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅是一項工程項目，而且是關(guān)乎其價值觀、氣候、環(huán)境、性別和生物多樣性等多重目標，從而對其援助行為提出了更高、更復(fù)雜的標準要求。歐盟的目標展望看起來似乎很美好，但發(fā)展中國家對于歐盟的做法并非沒有疑慮。就價值觀來說，歐盟所主張的價值觀已經(jīng)不再對發(fā)展中國家具有特殊的吸引力，隨著自主意識的增強，非洲等發(fā)展中國家越來越希望按照自身的理念和計劃，而不是其他國家或國際組織設(shè)計的發(fā)展道路來實現(xiàn)發(fā)展。

3、過于依賴私營部門，多邊協(xié)調(diào)難以推進

就私營部門的作用來說，盡管歐盟長期強調(diào)私營部門在投資發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項目中的作用，但這種投資不僅增長緩慢，且難以到達風險較高但基礎(chǔ)設(shè)施需求較大的地區(qū)。相反，私營部門資金仍然集中在少數(shù)發(fā)展中國家和地區(qū)。盡管通過“全球門戶”計劃等倡議舉措，歐盟的確加大了對私營部門的關(guān)注力度，但實際上仍主要采用此前已經(jīng)在使用的混合融資和擔保等金融工具，這些工具是否能夠發(fā)揮作用，引導(dǎo)和撬動更多私營投資流向高風險、高需求的發(fā)展中國家，仍然是個未知數(shù)。   

在同美國、日本等其他國家的協(xié)作上，一方面，以美國為代表的發(fā)達國家不斷提出和實施帶有援助性質(zhì)的海外投資計劃，其中相當一部分規(guī)劃和承諾未能踐行始終，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助能否實現(xiàn)其目標同樣存在不確定因素。另一方面，盡管歐美協(xié)調(diào)開展了一些項目，但從根本上來說，歐盟的基礎(chǔ)設(shè)施援助實現(xiàn)的是自身利益，而非美國的利益?？紤]到雙方各自在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的實施方式和關(guān)注點存在很大的相似性，未來歐美恐難以避免在該領(lǐng)域的競爭。   

四、結(jié)語

歐盟加大力度投入發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對發(fā)展中國家來說本應(yīng)是機遇。但是，歐盟將發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施市場當作其價值觀的“傾銷地”和地緣政治野心的“試驗場”，事實上將自身地緣政治和經(jīng)濟利益置于發(fā)展中國家的發(fā)展利益之上。同時，歐盟將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為大國博弈的舞臺，將中國“一帶一路”倡議視為其“全球門戶”計劃的主要競爭對象，可能錯失和中國進行合作的機遇和空間。   

中國一方面應(yīng)充分認識歐盟開展全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決心和能力，正確看待歐盟通過“全球門戶”計劃同“一帶一路”倡議競爭的意圖，對兩者之間對接和合作的難度保持清醒認識，防止其對“一帶一路”項目的“擠出效應(yīng)”；另一方面，在高質(zhì)量共建“一帶一路”的過程中，堅持共商共建共享原則，繼續(xù)對歐洲國家和國際組織參與共建“一帶一路”保持開放的立場。與此同時，借鑒歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助和實施“全球門戶”計劃的有效做法，將有助于高質(zhì)量共建“一帶一路”的實踐。   

作者簡介：張超，中國社會科學院歐洲研究所副研究員。

       陳小寧，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院副研究員。

來源：國際經(jīng)濟合作雜志社