發(fā)展援助是滿足發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的重要方式。歐盟是全球基礎(chǔ)設(shè)施援助資金的主要提供方。2021年，歐盟推出“全球門戶”計(jì)劃，并將發(fā)展援助作為實(shí)施該計(jì)劃的重要工具之一。本文回顧歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助的歷史演變，分析其實(shí)施的主要路徑、特點(diǎn)和局限性，并討論歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助面臨的挑戰(zhàn)。   

一、歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助的歷史演變

1、20世紀(jì)六七十年代：優(yōu)先推動(dòng)受援國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

這一時(shí)期，西方援助方普遍將促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為發(fā)展援助的主要目標(biāo)，并將投資基礎(chǔ)設(shè)施作為推動(dòng)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方式之一。1963年，歐共體同18個(gè)非洲國(guó)家和地區(qū)簽署了第一個(gè)《雅溫得協(xié)定》，成為指導(dǎo)歐洲與非洲國(guó)家和地區(qū)此后五年關(guān)系的關(guān)鍵文件。該協(xié)定要求歐洲參與這些非洲國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，并為它們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、技術(shù)援助與合作、促進(jìn)生產(chǎn)和穩(wěn)定價(jià)格等方面提供資金支持。1971年發(fā)布《共同體發(fā)展合作政策備忘錄》，對(duì)歐洲發(fā)展援助政策的基本理念和路徑進(jìn)行了闡釋。歐共體明確強(qiáng)調(diào)應(yīng)推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家充分利用其自然資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)多樣化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，而這必須以發(fā)展中國(guó)家建立基本的基礎(chǔ)設(shè)施特別是工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為前提。

2、20世紀(jì)八九十年代：促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度建設(shè)并重

1982年發(fā)布的《共同體發(fā)展政策》文件提出，盡管發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)在過(guò)去20年中取得了一些增長(zhǎng)，但面臨的發(fā)展形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。對(duì)于20世紀(jì)80年代的發(fā)展援助政策，歐共體提出要達(dá)成兩大目標(biāo)，一是促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的自力更生和可持續(xù)發(fā)展，二是促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，包括歐洲與發(fā)展中國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家之間的合作。冷戰(zhàn)結(jié)束后，地緣政治因素對(duì)發(fā)展援助的影響明顯減弱，民主、人權(quán)和選舉等制度因素對(duì)發(fā)展的影響受到更廣泛的重視。1992年2月，歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人正式簽署《歐洲聯(lián)盟條約》。該條約明確提出，歐盟發(fā)展援助政策的目標(biāo)之一在于幫助發(fā)展中國(guó)家擺脫貧困，強(qiáng)調(diào)歐盟的發(fā)展援助政策“應(yīng)有助于實(shí)現(xiàn)發(fā)展和鞏固民主與法治，以及尊重人權(quán)和基本自由的總目標(biāo)”。由此，歐盟以根本法形式明確將在受援國(guó)推行價(jià)值觀等行為作為發(fā)展援助政策的目標(biāo)之一。

3、21世紀(jì)初期：以減貧為核心的多重援助目標(biāo)

2000年4月，歐盟委員會(huì)發(fā)布題為《歐洲共同體發(fā)展政策》的文件，首次明確將減貧確定為歐盟發(fā)展援助的核心目標(biāo)。2005年，歐盟及其成員國(guó)共同發(fā)布《歐洲發(fā)展共識(shí)》。根據(jù)該文件，為達(dá)到消除貧困的目標(biāo)，必須采取綜合措施，加大對(duì)健康、教育、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的投入。在這一認(rèn)識(shí)下，促進(jìn)受援國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為歐盟發(fā)展援助諸多目標(biāo)中不再突出的內(nèi)容，而是最終幫助受援國(guó)實(shí)現(xiàn)減貧的手段之一。2017年，歐盟及其成員國(guó)發(fā)布《新歐洲發(fā)展共識(shí)》文件，提出其發(fā)展援助活動(dòng)將繼續(xù)以減貧為主要目標(biāo)，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出貢獻(xiàn)，并同歐盟的氣候變化承諾相協(xié)調(diào)。歐盟的基礎(chǔ)設(shè)施援助活動(dòng)和氣候變化等目標(biāo)的聯(lián)系更加緊密，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越成為服務(wù)于歐盟多重對(duì)外目標(biāo)的工具。   

二、歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助的路徑

第一，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助重視發(fā)揮私營(yíng)部門的作用。為推動(dòng)私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，歐盟通過(guò)提供貸款、擔(dān)保和混合融資等方式創(chuàng)造條件。比如2007年，歐盟發(fā)起歐盟—非洲基礎(chǔ)設(shè)施信托基金，旨在通過(guò)融合歐盟及其成員國(guó)的贈(zèng)款援助資源和歐洲投資銀行等的貸款和技術(shù)資源，推動(dòng)撒哈拉以南非洲國(guó)家在能源、水、交通和電信等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2008年，歐盟設(shè)立了針對(duì)其東部和南部11個(gè)國(guó)家和地區(qū)的睦鄰?fù)顿Y基金，2010年設(shè)立了中亞投資基金和拉丁美洲投資基金，2012年設(shè)立了分別針對(duì)太平洋島國(guó)、亞洲國(guó)家和加勒比國(guó)家的三個(gè)投資基金，并于2015年設(shè)立了非洲投資基金，從而基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的全覆蓋。   

第二，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助重視“軟”“硬”同步建設(shè)。在歐盟看來(lái)，硬件基礎(chǔ)設(shè)施要充分發(fā)揮作用，必須與相應(yīng)的職業(yè)和技術(shù)培訓(xùn)配套，也要有相應(yīng)的管理和制度規(guī)范。歐盟在促進(jìn)受援國(guó)能力建設(shè)方面投入了大量資源。比如在數(shù)字領(lǐng)域，歐盟加大力度投資非洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)，彌合數(shù)字發(fā)展鴻溝。2020年，歐盟和部分成員國(guó)合作設(shè)立了數(shù)字發(fā)展中心，并在該中心下發(fā)起“非盟—?dú)W盟數(shù)字發(fā)展中心”項(xiàng)目。該項(xiàng)目主要通過(guò)在肯尼亞、盧旺達(dá)和埃及等10個(gè)非洲國(guó)家開展技術(shù)援助、知識(shí)分享和對(duì)話等，提升非洲國(guó)家政府、科研機(jī)構(gòu)、民間組織等制定數(shù)字政策和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)等方面的能力，從而推動(dòng)非洲數(shù)字技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并加強(qiáng)歐非數(shù)字合作。   

第三，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助重視同成員國(guó)、其他國(guó)家、金融機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門的協(xié)作。一是同歐盟成員國(guó)的協(xié)作。發(fā)展援助是歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)之間的共享權(quán)能，通過(guò)加強(qiáng)與成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)與合作，一方面可以防止援助的碎片化，提高資源利用效率和援助的有效性；另一方面也可以綜合利用歐盟和成員國(guó)資源，實(shí)現(xiàn)歐盟和成員國(guó)共同的對(duì)外關(guān)系目標(biāo)。二是與其他國(guó)家、金融機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門等的協(xié)作。歐盟注重綜合利用不同行為體的援助資源，發(fā)揮各自特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)其發(fā)展援助目標(biāo)。歐盟在《新歐洲發(fā)展共識(shí)》中提出，要廣泛聯(lián)合成員國(guó)的政府部門及其開發(fā)金融機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門、民間社會(huì)和學(xué)術(shù)界，并在可能的情況下納入具有相同目標(biāo)的國(guó)際和區(qū)域組織。   

三、歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助面臨的挑戰(zhàn)

1、強(qiáng)調(diào)自身利益可能導(dǎo)致資源錯(cuò)配

歐盟強(qiáng)調(diào)通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施援助的方式實(shí)現(xiàn)自身地緣政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，可能導(dǎo)致對(duì)所謂地緣政治和經(jīng)濟(jì)重要地區(qū)的大規(guī)模投入，以及對(duì)重要性較低但迫切需要援助的地區(qū)的忽視。歐盟的“全球門戶”計(jì)劃盡管以發(fā)展援助為主要實(shí)施方式，但其主要目的已偏離了促進(jìn)受援國(guó)發(fā)展的初衷，而蘊(yùn)含了更多的地緣政治色彩。在歐盟看來(lái)，其地緣政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手主要是中國(guó)，而“全球門戶”計(jì)劃所針對(duì)的就是中國(guó)的“一帶一路”倡議。歐盟的這種立場(chǎng)不僅對(duì)歐洲企業(yè)無(wú)益，最終也不利于受援國(guó)的發(fā)展。

2、忽視發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)實(shí)可能損害實(shí)施效果

對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅是一項(xiàng)工程項(xiàng)目，而且是關(guān)乎其價(jià)值觀、氣候、環(huán)境、性別和生物多樣性等多重目標(biāo)，從而對(duì)其援助行為提出了更高、更復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)要求。歐盟的目標(biāo)展望看起來(lái)似乎很美好，但發(fā)展中國(guó)家對(duì)于歐盟的做法并非沒(méi)有疑慮。就價(jià)值觀來(lái)說(shuō)，歐盟所主張的價(jià)值觀已經(jīng)不再對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有特殊的吸引力，隨著自主意識(shí)的增強(qiáng)，非洲等發(fā)展中國(guó)家越來(lái)越希望按照自身的理念和計(jì)劃，而不是其他國(guó)家或國(guó)際組織設(shè)計(jì)的發(fā)展道路來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

3、過(guò)于依賴私營(yíng)部門，多邊協(xié)調(diào)難以推進(jìn)

就私營(yíng)部門的作用來(lái)說(shuō)，盡管歐盟長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門在投資發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的作用，但這種投資不僅增長(zhǎng)緩慢，且難以到達(dá)風(fēng)險(xiǎn)較高但基礎(chǔ)設(shè)施需求較大的地區(qū)。相反，私營(yíng)部門資金仍然集中在少數(shù)發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)。盡管通過(guò)“全球門戶”計(jì)劃等倡議舉措，歐盟的確加大了對(duì)私營(yíng)部門的關(guān)注力度，但實(shí)際上仍主要采用此前已經(jīng)在使用的混合融資和擔(dān)保等金融工具，這些工具是否能夠發(fā)揮作用，引導(dǎo)和撬動(dòng)更多私營(yíng)投資流向高風(fēng)險(xiǎn)、高需求的發(fā)展中國(guó)家，仍然是個(gè)未知數(shù)。   

在同美國(guó)、日本等其他國(guó)家的協(xié)作上，一方面，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家不斷提出和實(shí)施帶有援助性質(zhì)的海外投資計(jì)劃，其中相當(dāng)一部分規(guī)劃和承諾未能踐行始終，歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)同樣存在不確定因素。另一方面，盡管歐美協(xié)調(diào)開展了一些項(xiàng)目，但從根本上來(lái)說(shuō)，歐盟的基礎(chǔ)設(shè)施援助實(shí)現(xiàn)的是自身利益，而非美國(guó)的利益。考慮到雙方各自在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的實(shí)施方式和關(guān)注點(diǎn)存在很大的相似性，未來(lái)歐美恐難以避免在該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。   

四、結(jié)語(yǔ)

歐盟加大力度投入發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)本應(yīng)是機(jī)遇。但是，歐盟將發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)當(dāng)作其價(jià)值觀的“傾銷地”和地緣政治野心的“試驗(yàn)場(chǎng)”，事實(shí)上將自身地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益置于發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展利益之上。同時(shí)，歐盟將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為大國(guó)博弈的舞臺(tái)，將中國(guó)“一帶一路”倡議視為其“全球門戶”計(jì)劃的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，可能錯(cuò)失和中國(guó)進(jìn)行合作的機(jī)遇和空間。   

中國(guó)一方面應(yīng)充分認(rèn)識(shí)歐盟開展全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決心和能力，正確看待歐盟通過(guò)“全球門戶”計(jì)劃同“一帶一路”倡議競(jìng)爭(zhēng)的意圖，對(duì)兩者之間對(duì)接和合作的難度保持清醒認(rèn)識(shí)，防止其對(duì)“一帶一路”項(xiàng)目的“擠出效應(yīng)”；另一方面，在高質(zhì)量共建“一帶一路”的過(guò)程中，堅(jiān)持共商共建共享原則，繼續(xù)對(duì)歐洲國(guó)家和國(guó)際組織參與共建“一帶一路”保持開放的立場(chǎng)。與此同時(shí)，借鑒歐盟基礎(chǔ)設(shè)施援助和實(shí)施“全球門戶”計(jì)劃的有效做法，將有助于高質(zhì)量共建“一帶一路”的實(shí)踐。   

作者簡(jiǎn)介：張超，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副研究員。

陳小寧，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員。

來(lái)源:《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2025年第1期